舜网-济南日报
2024-11-04 10:48:04
□王佃利
治理黄河，重在保护，要在治理。在2024年9月12日召开的全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记强调要“更加突出黄河治理的系统性、整体性、协同性”。这是在大黄河观、大治理观下，对黄河治理问题所作的战略性指引。
黄河流域治理是典型的跨域治理问题，黄河上下游、左右岸、干支流相互影响，共同塑造着包含多主体、多议题的复杂系统。面对复杂的主体间关系、多元化的治理议题，如何跨越问题的边界，形成协同治理的政策共同体，推动跨域协同，成为提升整个流域治理绩效的必然选择。新时期全面推动黄河流域生态保护和高质量发展，需要强化协同理念，以构建跨域协同治理机制为关键路径，推动黄河战略有效落实。在大治理观下探索流域治理的跨域协同，实现黄河流域有效治理。
贯彻落实黄河战略的战略指引
作为中华民族和中华文明的重要发祥地，黄河流域是我国重要的生态安全屏障和经济活动的地带，在国家发展大局中具有举足轻重的战略地位。党的十八大以来，党和国家高度重视黄河流域的保护与治理，将“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为重大国家战略，体现出以更高政治势能推进黄河流域保护与治理的决心。2019年在郑州、2021年在济南、2024年在兰州，五年来习近平总书记先后三次主持召开座谈会，从“推动”到“深入推动”再到“全面推动”，习近平总书记站在全局高度总体谋划、亲自部署，为推进黄河流域生态保护和高质量发展指明了前进方向、提供了根本遵循。
流域具有的跨边界、易扩散和外溢化等自然特征，使得黄河流域治理表现出明显的跨区域性。基于行政区划界限的传统治理模式难以及时回应复杂的流域治理问题，催生出对跨域协同治理的需求。在大治理观下，黄河跨域协同治理既涉及流域内纵横府际间、相关职能部门间的互动过程，也要关注政府、市场、社会等多方主体的协同与合作。
第一，国家战略的高位推动助力政府条块协同新格局。流域的公共性和生态消费行为的外部性意味着政府为主要责任者，上级政府的纵向介入和地方政府间、职能部门间的横向互动，成为黄河流域治理的关键议题。在以中央和地方关系为主轴的国家治理结构中，国家战略形成的政治势能，有助于完善以流域为核心的管理体制和协同机制，破解职责分工、关系协调、利益平衡的关键问题，推进全流域统筹管理。
第二，跨域协同的治理机制促成流域大治理的新动力。面对日益复杂多样的黄河流域治理事务，遵循科层制逻辑的政府组织不是唯一的行动主体。而市场机制在效率、创新、资金方面的优势，社会机制所具有的动员能力和广泛性，能够有效弥补政府机制的效率和资源动员不足的问题。充分发挥市场和社会主体的功能优势，构建人人有责、人人尽责、人人享有的流域治理共同体，对于增进流域整体利益、确保黄河治理稳定与可持续具有重要意义。
国家战略驱动的
黄河跨域协同治理成效
2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出“黄河流域生态保护和高质量发展”重大国家战略。五年间，在重大国家战略的驱动下，中央相关职能部门和沿黄各级各地政府纷纷采取行动，就黄河流域治理的重要现实问题开展实践探索，形成了一系列行之有效的创新举措。黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效，生态环境质量稳步提升、产业绿色转型进展显著、高质量发展亮点频现、人民群众生活明显改善。
第一，内涵理念逐渐深化，凝聚形成大保护、大治理、大协同的行动共识。
黄河重大国家战略确立后，中央层面持续对这一工作进行总体部署和具体安排，黄河流域生态保护和高质量发展的内涵、要求、目标定位等日渐明晰。从注重污染治理，到兼顾经济优质增长、生态环境宜居、资源安全供给、社会稳定有序等多个目标;从各个地方政府、条线部门的单点推进，到央地纵向协调、地方政府联动、多部门联合的有效互动;从政府内部的独立行动，到多方主体的共同参与;相关主体意识到，黄河流域治理是全流域、全社会共同参与的系统工程。大保护、大治理、大协同的理念共识引领着相关主体的具体行动，为推动黄河流域生态保护和高质量发展走深走实提供指引。
第二，体制机制不断完善，构建起纵向上下联动、横向有效协同的治理体系。
在推动黄河流域治理的过程中，党和国家结合实际情况不断调适黄河流域的治理结构，明确相关主体的职责，为实现黄河流域生态保护和高质量发展提供制度保障。在组织结构上，生态环境部黄河流域生态环境监督管理局、推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组、黄河流域省级河湖长联席会议机制先后建立，与水利部黄河水利委员会、沿黄各省区共同构建流域统筹、纵向协调、区域协同、部门联动的创新管理框架。在权责问题上，《中华人民共和国黄河保护法》的出台回答了事关黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构、黄河流域县级以上地方人民政府、国务院其他相关主管部门的职责分工问题，明确了中央统筹、省级负责、市县执行的三级联动工作机制。
第三，政策工具日益丰富，探索出多元化、组合式、行之有效的运行机制。
为贯彻落实黄河重大国家战略的部署要求，沿黄各级地方政府、有关职能部门积极行动，围绕生态保护、水资源管理、防灾减灾、产业转型、公共服务、文化传承等诸多议题，不断探索新的政策工具和可行举措，逐步深化合作内容，拓展合作范围，强化政策、资本、技术、人才等各类要素支撑，实现跨域协同治理从无到有、从有到优的跨越。其中，从立法、行政处罚、目标责任制，到生态补偿机制、政府间协议、联盟，再到专项贷款、主题债券等，黄河流域治理形成了包含不同强制程度、适用不同议题的政策工具库。通过合理选择和有效组合不同类型的政策工具，黄河战略得以高效率执行，治理成效显著提升。
以协同创新全面推进黄河流域治理迈上新台阶
鉴于黄河流域治理的特殊性、复杂性、系统性，黄河流域生态保护和高质量发展必须坚持以“协同”为引领，从国家层面的战略角度出发全面统筹。随着黄河重大国家战略的实施，黄河流域大保护大治理大协同的格局基本形成。面向新时代“全面推进”黄河流域生态保护和高质量发展新征程，必须持续完善这一格局，更加坚持以“协同”为引领，强化目标整合、调适治理结构、强化利益协调、优化工具选择，推动黄河流域跨域协同治理迈上新台阶。
第一，进一步强化目标整合，铸牢流域共同体意识。一是强化整体系统观念，充分认识到黄河流域生态系统的复杂性和互联性，从全流域角度出发，统筹考虑水资源、水环境、水生态和水安全等多方面的需求。二是提升跨域合作意识，增强流域内各地区对跨域协同治理重要性的认识，促进地方政府间的相互理解和信任，推动形成流域共同体。
第二，进一步完善协同机制，凝聚协同共治合力。一是宏观层面强化战略引领与顶层设计，坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作原则，理顺各层级、各部门间的关系，形成统一高效的治理网络。二是完善跨区域省级合作机制，以毗邻区合作为基础，围绕决策、协调、实施、评估、监督等一系列运行过程，形成有效的合作机制，推动由局部小胜到全流域覆盖的创新扩散。三是构建以政府为主导的多方利益补偿机制，通过利益分配补偿的规范，实现黄河流域东部地区与中西部地区的协同互动，实现经济中心城市与经济落后城市的协同互动，实现政府与市场、社会力量的有机融合，以各方共享共赢凝聚治理合力。
第三，进一步优化工具选择，促进治理手段多元化。一是丰富政策工具的类型，结合黄河流域的实际情况，采用多样化的政策工具，如经济激励、行政管制、法律规制、科技支撑、公众参与等，形成综合性的政策工具箱。二是动态调整政策工具的组合使用。因事制宜，面对不同的治理阶段和差异化的合作议题，采取差异化的政策工具组合，以适应不同的情境与目标，增强政策工具的有效性。
〔本文系国家社科基金项目“黄河流域生态保护和高质量发展的跨域协同治理机制研究”(项目编号：22BGL012)阶段性成果〕
