舜网-济南日报
2026-03-09 07:23:14
黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中发挥着举足轻重的作用。法治思维和法治方式是实现黄河流域生态保护和高质量发展的重要路径，而地方立法因其灵活性、细致性和可操作性，成为黄河流域生态保护法律制度的重要组成部分。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将“探索区域协同立法”作为深化立法领域改革的重要举措之一。
●现实需求
《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)实施后，甘肃、山东、山西等省份相继制定或修改了有关黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规，黄河流域生态保护地方立法获得长足发展。然而，黄河流域的整体性、水体的流动性、污染的扩散性决定了某一区域单独立法的局限性。由于行政管辖的属地性，黄河流域地方立法主体基于自身区域利益衡量，对不同河段的生态治理重点和治理标准往往有所区别，容易忽视黄河流域整体的生态保护。人与自然和谐共生的中国式现代化对生态保护地方立法提出整体性、系统性、协同性的要求，区域协同立法顺应黄河流域整体协调发展的需要，成为黄河流域生态治理的重要法律保障。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等为黄河流域生态保护区域协同立法提供了法律依据。但目前区域协同立法的法律法规总体较为概括、笼统，黄河流域生态保护区域协同立法的协同边界还不甚明晰，地方立法之间应如何协同成为亟待解决的问题，这也制约了黄河流域生态保护协同治理效能的充分发挥。
●协同边界
如何划定区域协同立法的权限范围，即区域协同立法的协同边界是首先需要解决的关键性问题。对此，应坚守以下原则：
第一，要符合相关规定。区域协同立法的主体是省级、设区的市级两级地方立法机关，作为地方立法的一种制度创新，其不能突破地方立法机关的权限范围，不能与宪法、法律和行政法规相抵触。黄河流域生态保护区域协同立法必须维护国家法制统一，不能与《中华人民共和国宪法》《黄河保护法》等上位法相抵触。如，《黄河保护法》对地下水超采区、地下水污染防治重点区域等进行了统一部署，区域协同立法既不能改变关于超采的管理要求，也不能随意放宽地下水污染防治的标准。
第二，要在法律允许的事项范围内进行。《立法法》规定了法律保留事项;第81条将设区的市的地方立法权限规定为“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”;第82条对地方性法规可以规定的事项予以明确限定。依照法律规定，黄河流域区域协同立法应在上述地方事务管理的权限范围内进行。《中华人民共和国环境保护法》《黄河保护法》等法律也围绕环境标准制定、生态环境规划与总量控制、生态环境监管等对中央和地方环境立法事项加以规定。黄河流域生态保护区域协同立法不得规定专属于中央的环境立法事项，不得背离黄河流域生态环境法治发展的总体目标。
第三，要体现黄河流域协同发展的需要。区别于一般地方立法，区域协同立法依照《立法法》等法律规定，应“根据区域协同发展的需要”而开展。生态保护是高质量发展的前提和基础，而高质量发展是对生态保护与经济社会发展关系的深刻阐释。黄河流域生态保护和高质量发展已经上升为重大国家战略，中央政治局会议审议《关于全面推动黄河流域生态保护和高质量发展的意见》，对“持续完善黄河流域生态大保护大协同格局”提出新的战略部署，黄河流域生态保护区域协同立法的应然使命正是实现黄河流域的生态保护和高质量发展。
●实现路径
在《黄河保护法》等法律框架下，黄河流域生态保护区域协同立法应以人与自然和谐共生为理念引领，以整体性、系统性、底线性思维为方法论指导，具体实现路径可阐释如下：
第一，明确区域协同立法的方向选择。黄河流域横跨九省区，基于流域共性、地方特性以及协同发展的需要，生态保护区域协同立法的重点内容可体现为：首先，推进黄河流域生态环境分区管控协同立法。黄河流域面临水资源短缺、水土流失、湿地退化、水生生物资源衰退严重等问题，其生态环境分区管控制度有助于生态环境治理效能的提升。基于此，应协同制定严格的黄河流域生态保护红线、环境质量底线、自然资源利用上限和生态环境准入清单等生态环境分区管控制度。其次，加强水污染防治的协同立法。水污染治理直接关乎黄河流域生态保护和高质量发展，亟须打破行政区域壁垒，是黄河流域协同立法的核心内容。黄河流域各省(区)须协同制定统一的水污染防治标准，实现流域水环境执法标准上的一致。最后，完善黄河流域生态保护补偿协同立法。黄河流域上、中、下游区域在生态保护与绿色发展中休戚与共、命运相连，呈现明显的上游保护、下游受益的特点。为激发上游区域生态保护的动力，平衡黄河流域整体生态利益，实行黄河流域生态保护补偿制度势在必行。
第二，完善区域协同立法的程序机制。我国现有立法并未对黄河流域协同立法程序作出明确规定，实践中存在多种探索模式，黄河流域区域协同立法的程序机制仍需完善。首先，完善区域协同立法的协商机制。作为黄河流域专门管理机构，黄河水利委员会应充分发挥其在协同立法中的管理与协调作用。在地方层面，设立常态化的立法协调机构，黄河流域各省(区)人大常委会、设区的市人大常委会定期召开联席会议，围绕黄河流域立法规划、草案起草、审议修订、公布实施等内容展开协商。其次，完善区域协同立法的制定机制。黄河流域地方立法机关作为平等主体，相互之间是合作关系，须按照协同发展的需求，形成统一的草案文本，分别审议并通过内容协同的生态保护地方性法规。就纵向央地关系而言，要注意全国人大常委会对地方人大区域协同立法的监督与指导，将冲突化解在立法制定之前。再次，完善区域协同立法的备案审查机制。依照法律规定，区域协同立法须分别进行备案审查：省级地方性法规应报全国人大常委会和国务院备案，设区的市制定的地方性法规由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。在立法程序中，备案审查主体应将立法是否协同作为地方立法备案审查的重要标准，从而保障宪法法律的实施，维护国家法制的统一。最后，确立区域协同立法的后续评估机制。黄河流域区域协同立法具体施行后，须对立法实施情况形成完整的评估、反馈机制，建议成立第三方评估机构展开评估，同时明确立法后评估的统一标准，及时发现存在的问题并提出修改建议。
〔马聪系山东建筑大学法学院副教授、硕士生导师;张欣欣系山东建筑大学法学院硕士研究生。本文系山东省社科规划平安山东法治山东建设研究专项“人与自然和谐共生视角下黄河流域生态保护地方立法研究”(编号：24CFZJ34)阶段性成果〕
